igiene ambientale

 

 

Abbiamo convocato questo attivo nazionale perché il settore dei servizi ambientali, per mezzo di più interventi legislativi, sta subendo significative modifiche che impattano sugli assetti istituzionali, sulle regole che disciplinano tale attività, sull’occupazione e sulla qualità dei servizi.

 

Questo appuntamento deve essere, pertanto, l’occasione per approfondire questi temi e delineare gli obiettivi della categoria.

 

 

I servizi pubblici locali hanno un ruolo fondamentale per le prospettive di crescita di una società moderna.

 

Tra questi i servizi ambientali, forse più di altri, rappresentano il grado di civiltà dei paesi sviluppati, avendo in sè il fine di assicurare ai cittadini il migliore livello di sostenibilità socio – ambientale, come uno dei più significativi indicatori del livello di qualità della vita raggiunta dalle popolazioni locali.

 

Ogni intervento di carattere normativo o industriale che abbia riflessi su questo settore deve, pertanto, innanzitutto salvaguardare l’interesse generale del servizio pubblico, come richiama la stessa Costituzione, assicurando ai cittadini i migliori risultati ambientali anche in termini di efficacia, efficienza ed economicità delle prestazioni.

 

Servono soprattutto regole certe e stabili in base alle quali Regioni ed Enti Locali siano responsabilizzati sugli obiettivi da perseguire, ciascuno nel proprio ambito di competenza, al fine di rendere maggiormente efficiente il sistema complessivo attraverso il ciclo integrato, la riduzione del rifiuto, la selezione ed il riciclaggio, il minor impatto energetico e ambientale dell’intero processo dello smaltimento e il decoro urbano collegato allo spazzamento.

 

Da troppi anni si producono riforme e controriforme, norme non attuate per la mancanza dei regolamenti, obiettivi che rimangono sulla carta, in un contesto dove, invece di fornire chiarezza e semplificazione, si è generata complessità e confusione, conflitti di competenze, ritardi, o peggio ancora, impedimenti nell’esecuzione dei provvedimenti.

 

Di fatto l’unica certezza è stata l’assoluta discrezionalità amministrativa a scapito della qualità complessiva del sistema e in molti casi della legalità.

 

Siamo l’unico tra i grandi paesi industrializzati ad avere un sistema di gestione dei rifiuti tradizionale, basato sostanzialmente sulla discarica dove finisce ancora più del 50% dei rifiuti prodotti, contro una media europea del 35%.

 

Per raggiungere l’obiettivo discarica zero ed, entro il 2012, il 65% di raccolta differenziata servono impianti all’avanguardia, ma soprattutto serve una seria pianificazione, il superamento delle opposizioni ideologiche che sino ad ora ne hanno rallentato la realizzazione e quella certezza delle norme che potrebbe attrarre investimenti privati o in partenariato pubblico/privato.

 

Diversamente i costi del non fare peseranno sulla collettività sempre più, ai quali e ad essi potrebbe aggiungersi il rischio dell’allargamento dei confini dell’emergenza rifiuti che già drammaticamente interessa numerose Regioni Italiane.

 

Come recita la stessa Direttiva europea, alla quale l’Italia si deve conformare recependola entro quest’anno e alla quale stiamo lavorando con la Confederazione, “l’obiettivo principale di qualsiasi politica in materia di rifiuti, dovrebbe essere di ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente.

La politica in materia di rifiuti dovrebbe altresì puntare a ridurre l’uso delle risorse e promuovere l’applicazione pratica della gerarchia dei rifiuti”, prevenzione, preparazione per il riutilizzo, recupero di energia e smaltimento.

 

E’ pertanto indispensabile sistematizzare e industrializzare il sistema di gestione integrato dei rifiuti, superando l’attuale frammentazione, incentivando le aggregazioni aziendali e ottimizzando i processi produttivi al fine di conseguire la massima economicità, efficienza ed efficacia.

 

Lo dimostra il fatto che laddove questo si è realizzato con gestioni integrate che assicurano il giusto rapporto tra qualità del servizio e costo a carico della collettività, i cittadini possono beneficiare di tariffe più basse e servizi migliori.

 

Invece laddove ciò non è avvenuto, soprattutto al sud, la situazione è fuori controllo e a pagare è lo stesso cittadino con tariffe spropositate e servizi spesso inadeguati.

 

Ad esempio a Brescia i rifiuti si bruciano per produrre energia elettrica e calore mentre a Roma finiscono principalmente in discarica, al nord la media della raccolta differenziata è al 42,4% e al sud del 11,6%, al nord si paga una tariffa più bassa e al sud molto più alta, al nord fra il 2003 e il 2007 l’utile medio per le imprese è aumentato del 159% mentre al sud la perdita media si è ampliata del 18,5%.

 

Ovviamente questi esempi prescindono da una tipizzazione geografica assoluta, men che meno fondata su una discriminazione etnica; anche al Sud si possono verificare situazioni di eccellenza, come ad esempio la differenziata a Salerno, dove prevale la buona Amministrazione e quindi anche il comparto dei rifiuti registra modalità di gestione virtuosa.

 

In questo scenario, dove emerge con forza l’assenza di un sistema paese e di una diffusa politica industriale, prima ancora dell’assenza di mercato, pesa l’approccio sbagliato della classe politica che, a prescindere dal colore, ha fatto ben poco per generare una situazione adeguata.

 

Senza andare troppo indietro nel tempo, con l’emanazione della legge 152/06, ( Codice Ambientale ), modificata nel 2008, si doveva dare avvio ad una nuova fase di sviluppo del settore.

 

Nella pratica, però, almeno sulla parte rifiuti, le disposizioni sono rimaste inapplicate nella maggior parte delle regioni del paese, benchè fossero previsti precisi obblighi istituzionali degli organi di governo, sia nazionale che territoriale, e scadenze temporali per ottemperare alle previsioni in essa contenute.

 

In estrema sintesi, oltre alla tutela della concorrenza e all’obbligo di garantire il diritto di tutti gli utenti alla universabilità ed accessibilità dei servizi pubblici locali ed il livello essenziale delle prestazioni, allo Stato spettano le funzioni di indirizzo e coordinamento, tra le quali:

  1. la definizione dei criteri generali e delle metodologie per la gestione integrata dei rifiuti;

  2. l’adozione di criteri generali per la redazione di piani di settore per la riduzione, il riciclaggio, il recupero e l’ottimizzazione dei flussi dei rifiuti;

  3. la determinazione dei criteri generali ai fini dell’elaborazione dei piani regionali e delle linee guida per l’individuazione degli ATO;

  4. la determinazione relativamente alla assegnazione del servizio per la gestione integrata dei rifiuti, d’intesa con la Conferenza Stato – Regioni, delle linee guida e la definizione delle gare d’appalto e in particolare dei requisiti di ammissione delle imprese e dei relativi capitolati.

 

Alle Regioni spetta:

  1. la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento dei Piani Regionali di gestione dei rifiuti e delimitazione degli ATO;

  2. l’approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti anche pericolosi e le modifiche degli impianti esistenti.

 

Alle Province:

  1. le attività di controllo su tutte le attività di gestione dei rifiuti.

 

I Comuni:

1. concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti con appositi regolamenti tesi ad assicurare:

  • la tutela igenico-sanitaria in tutte le parti della gestione dei rifiuti;

  • le modalità di servizio di raccolta, del trasporto, del conferimento e della raccolta differenziata.

 

Per quanto riguarda i servizi di gestione integrata dei rifiuti, la legge prevede in sintesi:

 

All’art 199

 

Sono previsti Piani Regionali approvati o aggiornati dalle Regioni entro due anni dalla data di entrata in vigore della parte quarta della legge dove in essi sia anche previsto:

    1. l’individuazione degli ambiti territoriali ottimali sul territorio;

    2. la tipologia ed il complesso degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti;

 

All’art 200

 

Si prevede l’organizzazione della gestione del servizio integrata dei rifiuti sulla base di ATO, delimitati dalle Regioni entro sei mesi dall’entrata in vigore della parte quarta della legge, al fine di :

 

  1. superare la frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata volta ad incrementare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità del servizio;

  2. conseguire adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici e tecnici;

 

All’art. 201/202

Disciplina il servizio di gestione integrata dei rifiuti e affidamento del servizio.

  1. L’ATO è una struttura dotata di personalità giuridica alla quale gli Enti Locali partecipano obbligatoriamente e alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata rifiuti;

  2. L’ATO ha il compito di organizzazione, l’affidamento ed il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti. A tal fine adotta un apposito piano d’ Ambito;

  3. L’ATO “aggiudica il servizio di gestione integrata mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamenti dei servizi pubblici locali, in conformità ai criteri di cui all’art 113, comma 7, del decreto legislativo n.267/2000”;

  4. La durata della gestione da parte dei soggetti affidatari non può essere inferiore a 15 anni;

  5. Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti passano in comodato ai soggetti affidatari.

Al comma 6 dell’art 202 è prevista la clausola sociale a tutela del personale nei casi di passaggi di gestione.

 

All’art. 203

È previsto lo schema tipo di contratto, che deve essere allegato ai capitolati di gara che al proprio interno deve tra l’altro prevedere:

  1. Il regime giuridico previsto per la gestione del servizio;

  2. L’obbligo del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario;

  3. La durata reale dell’affidamento ( pari o superiore ai 15 anni );

  4. Le modalità per il controllo del servizio;

  5. Le sanzioni in caso di inadempimenti;

  6. L’obbligo di applicazione del CCNL del settore dell’Igiene Ambientale.

 

Ma come si diceva prima solo in 14 Regioni sono stati predisposti i Piani Regionali e di queste in 13 sono stati delineati gli ATO, consentendo così, in molti territori, la continuazione di gestioni anche in economia, all’interno di un quadro complessivo dove comunque, a tratto generale, si è cercato di mantenere le situazioni in essere, ivi compreso l’eccessiva frammentazione delle gestioni.

 

Registriamo quindi una situazione di mancata attuazione delle normative, aggiunta, in svariati casi, al verificarsi di fenomeni di distorsione e persino di spreco delle risorse pubbliche. (basti pensare ai casi abnormi di proliferazione di ATO in alcune Regioni ed alla situazione dei loro conti)

 

Ciò nonostante riteniamo che non fosse necessaria una ennesima riforma per il settore.

 

A maggior ragione se questa, anziché intervenire chirurgicamente sulle situazioni negative, omogeneizza tutto il territorio nella logica della “privatizzazione a prescindere” e, soprattutto, se con norme confuse e poco equilibrate si aumentano le incertezze delle amministrazioni pubbliche, dei gestori e dei lavoratori.

 

In estrema sintesi l’ARTICOLO 23 BIS LEGGE 133/2008, MODIFICATO DALL’ARTICOLO 15 DECRETO LEGGE 135/2009, ( Decreto Ronchi ) convertito, con modificazioni dalla LEGGE n. 166/2009, disciplina l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel rispetto dei principi della concorrenza degli operatori interessati alla gestione;

 

la riforma deve garantire il diritto degli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi, assicurando i livelli essenziali delle prestazioni;

 

la riforma si applica a tutti i servizi a rilevanza economica, ad eccezione della distribuzione del gas ed energia elettrica; del trasporto ferroviario regionale;

 

le disposizioni contenute nella riforma prevalgono sulle Leggi di settore se incompatibili con la nuova norma.

 

La “gara” diventa pertanto la regola e non l’eccezione per la gestione dei servizi pubblici locali;

 

Il conferimento della gestione avviene:

 

  • a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituita;

 

  • a favore di Società miste pubblico/privato, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante “evidenza pubblica”, che la partecipazione del socio alle quote della società non sia inferiore al 40% e vengano al contempo attribuiti al socio privato specifici compiti operativi connessi alla gestione.

 

 

Solo in casi eccezionali, l’affidamento può avvenire in “House”, a Società a partecipazione interamente pubblica, per quegli Enti che presentano particolari caratteristiche economiche, sociali ambientali e geomorfologiche, che non consentono un efficace ed utile ricorso alla gara.

 

In questo caso l’Ente affidatario:

 

  • deve dare adeguata pubblicità motivando la scelta, in base a un’analisi di mercato

 

  • deve trasmettere una relazione all’Autorità Garante della Concorrenza e Mercato, per un parere preventivo;

 

  • l’Autorità garante della concorrenza e mercato, esprime il parere entro sessanta giorni, decorsi i quali scatta il silenzio

assenso.

 

Può essere consentito l’affidamento di più servizi ad un unico soggetto, qualora questa scelta sia economicamente vantaggiosa. In questo caso la durata dell’affidamento è unica per tutti i servizi e viene calcolata in base alla media della durata dei servizi dati in affidamento indicata dalle discipline di settore.

 

 

Le Regioni e gli Enti Locali possono definire i bacini di gara ottimali in coerenza con le discipline di settore, per favorire le economie di scala e garantire efficienza ed efficacia del servizio.

 

Per quanto riguarda il regime transitorio degli affidamenti in atto non conformi con questa riforma:

 

  • il 31 Dicembre 2011 cessano improrogabilmente tutte le gestioni in “House”(gestite da Società a capitale completamente pubblico), che sono in essere al 22 Agosto 2008. Diversamente esse cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio a condizione che entro il 31/12/2011 le amministrazioni cedano almeno il 40% del capitale;

 

  • il 31 Dicembre 2011 cessano tutte le gestioni affidate direttamente a Società miste, in cui il socio privato sia stato scelto con gara, ma che al tempo stesso la gara non avesse contemplato l’attribuzione dei compiti operativi del servizio.

 

  • le gestioni affidate direttamente a Società pubbliche, già quotate in borsa alla data del 1 Ottobre 2003, cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio a condizione che la partecipazione azionaria pubblica si riduca progressivamente entro il 30/06/ 2013 ad una quota non superiore al 40% e non superiore al 30% entro il 31/12/2015. Qualora ciò non avvenisse gli affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessità di apposita delibera alle date sopra indicate.

 

  • le gestioni affidate che non rientrano in questi casi cessano comunque entro il 31 Dicembre 2010.

 

  • tutte le gestioni affidate a società miste pubblico/private, con il socio scelto con gara e contestualmente con l’attribuzione ad esso dei compiti operativi di gestione, cessano alla scadenza prevista dal contratto.

 

 

Le Società e le loro controllate che gestiscono servizi dati in affidamento diretto non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori in ambiti territoriali diversi o attività per altri Enti pubblici o privati.

Il divieto non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e al socio selezionato con gara.

 

Queste società e/o soggetti possono però partecipare alla prima gara svolta per l’affidamento del servizio già a loro affidato.

 

Il provvedimento prevede una delega al Governo di emanare uno o più regolamenti attuativi in riferimento a:

 

  • l’assoggettamento al Patto di Stabilità per gli enti che affidano i servizi pubblici locali in “House”;

 

  • all’assoggettamento da parte delle società in House e delle società miste pubblico/privato (queste ultime anche se conformi alla nuova norma), a procedure ad evidenza pubblica per l’acquisto di beni è servizi e per l’assunzione del personale;

  • l’attuazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza;

  • la netta distinzioni tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione anche attraverso la revisione delle norme sulle incompatibilità;

  • l’armonizzazione della nuova disciplina e quella di settore;

  • al principio di reciprocità per l’ammissione alle gare di imprese estere;

  • la limitazione dei casi di gestione in esclusiva dei servizi pubblici locali;

  • la previsione di forme idonee di ammortamento e di investimenti ed una durata degli stessi strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli investimenti;

  • disciplinare la cessione dei beni che sono necessari per la prosecuzione del servizio, in caso di subentro di proprietà del precedente gestore;

  • adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo agli utenti dei servizi.

 

 

Ad oggi lo schema di Decreto recante il regolamento di attuazione non è stato ancora emanato, in attesa del parere del Consiglio di Stato, confermando quanto il regolamento sia controverso e nel contempo decisivo, in particolare per i comuni e le province che intendono utilizzare la modalità di affidamento tramite procedura ad evidenza pubblica ( gara a doppio oggetto ) per la gestione del servizio e per l’individuazione del socio almeno al 40%.

Nella legge infatti non si prevede se esso debba essere un soggetto privato, cosa che invece sarebbe previsto nel Regolamento.

 

Ma questo non è l’unico punto di incertezza che si è generato.

 

Manca chiarezza sulle norme della disciplina di settore che continuano a vivere e quelle che invece devono essere armonizzate alla nuova disciplina perché contrastanti.

 

Tra queste hanno assoluta rilevanza quelle che riguardano direttamente i lavoratori, come la clausola sociale nei casi di cambio di gestione e l’obbligo di applicazione del ccnl dell’igiene ambientale; senza sottovalutare il riferimento alla gestione integrata del servizio, dalla raccolta e spazzamento allo smaltimento dei rifiuti che qualora venisse meno produrrebbe un pericoloso squilibrio con forti ricadute sul personale e sui cittadini.

 

In mancanza del Regolamento rimangono le scadenze, le prime tra il 2010 e il 2011, entro le quali avviare le gare per l’affidamento del servizio, ma non si sa con quali regole.

 

Come se non bastasse, il 9 marzo c.a. è stata approvata la Legge n. 2 del 25/1/2010 nella quale si prevede la soppressione degli ATO entro un anno.

 

A questi organismi, al di là di eventuali problemi che avrebbero generato, sono stati affidati compiti di organizzazione, di pianificazione e di regolazione delle tariffe e degli investimenti, pertanto con la loro soppressione, dovranno essere le Regioni con legge ad attribuire le funzioni già esercitate dalle Autorità.

 

Se ciò non accadesse potrebbero venir meno i presupposti per una seria evoluzione del settore e potrebbe permanere la polverizzazione delle gestioni, contraddicendo proprio l’obiettivo che sta alla base del Decreto Ronchi.

 

Ravvisiamo comunque che la soppressione degli ATO, la cui costituzione era prevista obbligatoriamente nella Legge 152 e ricondotta a sola facoltà delle Regioni nel Decreto Ronchi (135/2009), non sia riconducibile alla necessità di ridurre i costi della pubblica amministrazione, ma risponda piuttosto a logiche di colore politico che mal si coniugano con gli interessi generali del paese.

 

Tra gli interventi di carattere legislativo che impattano in modo significativo sugli assetti istituzionali e sulle regole che disciplinano il settore dei rifiuti, avrà rilevanza, poi, l’iter di revisione del D.Lgs 152/2006 che con la Confederazione stiamo seguendo con grande attenzione al fine di evitare dannose ripercussioni sul settore.

 

Tale revisione si articola su due iniziative legislative distinte: la prima, il cui iter deve concludersi entro la fine di quest’anno, è imperniato sul recepimento della Direttiva Europea n. 98 del 2008 che introduce alcuni concetti basilari sulla nozione di rifiuto, di recupero e smaltimento, oltre a stabilire obblighi e responsabilità a carico anche dei produttori del rifiuto in termini di costi inerenti lo smaltimento, sulla base del principio “chi inquina paga”, e responsabilità sull’intera catena di trattamento del rifiuto.

 

La seconda, che agisce sulla delega data al Governo per la revisione del Testo unico in materia ambientale e i cui lavori affidati alla commissione presso il ministero dell’ambiente devono concludersi entro giugno prossimo, ci preoccupa sia per la ristrettezza dei tempi e sia perché ancora non conosciamo ufficialmente la portata delle modifiche, non avendo avuto sulla materia nessun confronto.

 

In questo quadro, tanto articolato quanto confuso, dove anche il passaggio definitivo dalla TARSU alla TIA appare incerto in assenza delle norme attuative sulle disposizioni tariffarie del Codice Ambientale e dove ancora strumentalmente non è chiaro se essa debba essere considerata a tutti gli effetti un corrispettivo oppure un tributo esente da IVA, uno dei pochi interventi seri appare l’istituzione del SISTRI per una più certa tracciabilità dei rifiuti, in base al quale a partire dai prossimi mesi di luglio e agosto l’attuale sistema cartaceo sarà sostituito dal controllo elettronico satellitare.

 

Assume pertanto maggior valore il nostro progetto politico che fonda le sue radici su un unico CCNL del settore ambientale; un CCNL forte che sostanzia la necessità di mantenere unito il ciclo integrato dei rifiuti, compreso il segmento dello smaltimento per mezzo di impianti di produzione di calore ed energia elettrica, in grado di fornire elementi di garanzia ai lavoratori anche in presenza di norme di legge confuse ed inefficaci.

 

Ora possiamo considerare il Contratto di lavoro il vero punto fermo in un mare di incertezze.

 

L’obbligo in esso previsto della sua applicazione in tutte le fasi di esternalizzazioni dei segmenti del ciclo integrato, al fine di regolare un mercato eccessivamente frammentato, dove persistono situazioni di dumpig che minano le tutele dei lavoratori, la loro stabilità occupazionale e la qualità del servizio pubblico, è una conquista di grande valore, che va difesa in tutte le sedi ed in ogni luogo.

 

Così come, nella prospettiva di un’apertura nel mercato e di una concorrenza sempre più spinta, dove il settore privato e pubblico non saranno più così distinti come lo sono stati fino ad ora, assumono valore insostituibile le regole che tutelano i dipendenti nei passaggi di gestione, anche qualora ciò avvenga tra aziende pubbliche e private e viceversa.

 

Queste regole, uniche per la loro specificità che derivano dalla storia del settore, rendono il CCNL del settore ambientale insostituibile.

 

Per queste ragioni va respinto ogni tipo di attacco oggi in atto soprattutto all’interno delle multiutility dove coesistono al loro interno più contratti di riferimento.

 

Se il CCNL riveste un ruolo importante nel progetto politico di questa organizzazione sindacale, non di minor importanza assume il ruolo che nei territori riusciamo a svolgere.

 

Se infatti non sono chiare le regole che disciplineranno gli affidamenti e le gestioni del servizio dei rifiuti, è indispensabile cercare di individuare dei punti di riferimento alternativi che riescano a ridurre le criticità e ad assicurare una gestione dei servizi ambientali che risponda a razionalità e all’interesse della collettività e dei lavoratori.

 

In questa direzione assume sempre maggiore forza e rilevanza il ruolo che devono assumere le Regioni e gli Enti locali.

 

A loro pertanto dobbiamo chiedere quegli elementi di certezza venuti meno; in particolare che in sostituzione degli ATO siano previsti ambiti di gara il più ampi possibili ed almeno per ambiti provinciali, che la gara sia improntata sull’unicità del ciclo integrato dei rifiuti e che la gestione sia affidata, secondo le modalità più adeguate, ad un unico gestore del servizio.

 

E’ altrettanto importante, per la tutela dei lavoratori, che dette gare non siano improntate sul massimo ribasso e che i capitolati contengano obbligatoriamente le clausole sociali, l’applicazione del CCNL del settore, come pure meccanismi di adeguamento dei canoni e tariffe non solo sull’indice ISTAT ma piuttosto sui costi del settore, nei quali incidono ad esempio gli aumenti del costo del carburante o del lavoro ogni volta che viene rinnovato il CCNL.

 

In questo senso la nostra capacità di incidere sulle scelte regionali e territoriali è fondamentale per lo sviluppo equilibrato del settore, per la tutela del lavoro, dei cittadini e dell’ambiente. Diversamente saremo superati dagli eventi e molto del lavoro fatto sino ad ora diventerà debole o insignificante.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

igiene ambientaleultima modifica: 2010-05-02T19:44:00+02:00da mirko.maule
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